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广州探索农村空间规划和土地管理新路径,纵深推进乡村振兴战略 点状供地:小切口推动大变化
2022-06-20 作者:李鹏程 朱伟良 来源: 南方日报
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  晓看云舒天地静,夜听虫吟耳际明;吸风饮露丹田润,宿月眠花神气清。端午假期期间,在北回归线附近的一处森林营地,人们能够最直观感受到野奢宿营的别样体验。

  这是位于广州从化区城郊街西和万花风情小镇核心区的和营天下田园综合体(下称“和营天下”)。“点状供地以点带面,既让这里文旅配套日益完备,又更好地保持自然生态原貌,产业和生态相得益彰。”和营天下田园生态旅游有限公司外联负责人王永春说。

  在广州市规划和自然资源局支持和指导下,从化和营天下作为全市乡村振兴点状供地先试先行点,解决了乡村土地承载能力不足、项目难以落地的难题,探索实现生态保护、产业振兴、联农带农的良性循环。

  区别传统成片用地的供给方式,点状用地的特点是灵活,就是要解决乡村振兴项目落地难、用地粗犷等问题。

  在建设国家城乡融合发展试验区背景下,广州如何以小切口激活生态、产业、土地等城乡发展要素资源,推动实现乡村振兴的大变化?走进从化西和村,解码点状供地。

  解决“地从哪里来”问题

  在乡村休闲项目中,传统整片式供地方式,由于项目占地较大,用地多,容积率低,以及农转用、占补平衡指标等问题,使得项目难以落地。

  出于环境和景观营造的角度考虑,乡村休闲项目设施设计属于较小型且分散,传统的成片用地的供给方式与精准开发设计已不相适应。在此背景下,点状供地模式应运而生。

  回溯历史,我国农村土地制度改革,经历了两权分离向“三权分置”的演变——改革开放后,土地集体所有权与农户承包经营权两权分离。近年来,在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权“三权分置”。

  自2015年始,我国授权北京大兴等33个地区开展“三块地”试点改革(农村土地征收制度改革试点、农村集体经营性建设用地入市改革试点、农村宅基地制度改革试点),即是为了探索“三权分置”。

  由此初步探索出土地经营流转和增值收益分配的有关经验,为点状供地模式奠定了基础、提供了借鉴。

  点状供地是指在城镇开发边界外,不适合成片开发建设的地区,根据地域资源环境承载能力、区位条件和发展潜力,结合项目区块地形地貌特征,以及建(构)筑物占地面积等点状布局,按照建多少、转多少、供多少的原则点状报批,根据规划用地性质和土地用途灵活点状供应,开发建设服务于乡村振兴的项目用地。

  “通俗而言,点状供地就是城市集中建设区以外,相对于成片开发方案的一个小项目,这种项目单独选址、单独论证。”广州市规划和自然资源局从化区分局有关负责人介绍。

  2018年以来,海南省、浙江省等多个省市相继出台相关政策,支持点状供地的落地。

  例如,浙江德清莫干山裸心堡项目采取“点状供地、垂直开发”的方式,仅新增建设用地12亩,其余八成的建筑是租用当地农房改造而成;园区内的200多亩山林,从村民手中流转、保持原貌,大大节约了用地指标。

  再如,重庆武隆归原小镇项目依据点状用地模式,按照项目建筑物占地面积、建筑半间距范围及必要的环境用地进行点状规划、点状报批、点状供地,不仅极大减少了土地占用指标,也减轻了投资方的资金压力。

  可见,点状供地模式是根据农村的供地特点,解决在农村地区投资兴办产业进程中“地从哪里来”的问题。就目前已有的实践看,这个模式有助促进乡村旅游发展、闲置房屋盘活、农民就业增收。

  试点探索兼顾产业和生态

  为了破解乡村旅游用地的问题,服务乡村产业振兴,在广州市规划和自然资源局指导和支持下,从化区率先进行乡村振兴点状供地项目,实行点状供地模式也成为了2022年广州基层改革创新项目清单的从化任务。

  步入和营天下田园综合体,绿色生态的自然之风扑面而来。滨湖餐厅、森林康养酒店、休闲度假屋、廊桥书吧等少数人工建筑星罗棋布地分布在园区内,与周边景致浑然一体。

  王永春告诉记者,当初一期项目建成受到市场欢迎,但一次组织亲子活动时大雨突袭,很多家长和孩子发现园区根本没有多少建筑物遮风挡雨,大大影响了文旅研学体验。

  “因此,扩大二期建设时特别提出了用地需求,在规资部门的指导下把目光投向了点状供地模式。”她介绍:“点状供地摒弃了过去全征全转、大面积开发的模式,而是精准动工、以点带面,让园区既有自然山水,亦有住宿、研学等设施。”

  和营天下二期总用地面积为333.85亩,包括开发利用建设用地为21.31亩,生态保留地为312.54亩,其中永久性建设用地需办理农转用手续的用地面积为21.28亩。“二期总投资10.3亿元,仅仅用21亩建设用地,就撬动了超过300亩的园区,形成研学教育、亲子休闲、营地体验、文创农业等55个点位文旅项目。”城郊街党工委委员、西和村第一书记刘辉鹏说。

  2019年,中央赋予了村庄规划“多规合一”的属性,广东省提出点状供地需要衔接国土空间规划,落实用地规模指标。从化区城郊街适时通过多规合一的手段统筹规划,组织编制了《广州市从化区城郊街西和村、光联村和红旗村村庄规划(2020-2035年)》。

  “这份文件将和营天下项目选定永久性建设用地明确为拟做点状供地的调入地块,用地性质规划为经营性建设用地。”刘辉鹏介绍,以往的片状供地方式,需要按照大范围的项目红线范围进行开发利用,土地整理的周期长且取得成本较高;点状供地则采取“用多少,建多少、供多少”的方式,大大降低了企业的用地成本,并简化了程序。

  点状供地的一个关键是项目计划要稳定,达成共识过程并不轻松,这背后是规资部门、镇街与投资主体9个月的磨合沟通。“为了满足项目和规划的一致性,本次点状供地要求属地先行编制项目实施方案。”广州市规划和自然资源局从化分局有关负责人说,双方要根据产业项目需求,精准商定建设地块选址。

  “我们要确保建设项目落实城市总体规划管控要求,并严格避让自然保护区核心区和缓冲区等区域。”上述负责人指出,经过多次设计,项目在不触碰耕地红线、生态底线的前提下,形成了食、宿、游、学、购、赏等全方位功能配套格局。

  提升美丽乡村承载能力

  美丽乡村要转化美丽经济,关键是乡村对产业项目的承载能力。

  纵观全国,目前有很多地方都有关于点状供地的创新政策,比如安徽、重庆、四川等先后在相关的政策中提及了支持点状供地的条款,浙江、吉林、海南、广东、广西、云南等省区市先后出台了专门的点状供地政策。

  2019年6月,国务院发布《关于促进乡村产业振兴的指导意见》,要求探索针对乡村产业的省市县联动“点供”用地政策。广东省高度重视乡村振兴战略实施,要求加大力度保障乡村产业发展用地。

  进一步完善我省乡村产业用地保障政策体系,省自然资源厅联合省农业农村厅出台《关于贯彻落实省委省政府工作部署实施乡村振兴战略若干用地政策措施(试行)》,鼓励各地积极探索以“点状”供地模式支持乡村产业发展。其后又印发《关于实施点状供地助力乡村产业振兴的通知》,着力解决乡村产业用地规划覆盖不到位、规模指标难落实、用地模式不灵活等问题,进一步加强乡村产业用地保障。

  在众多乡村产业项目中脱颖而出,和营天下项目的点状供地探索带来哪些启迪?

  一方面,这里拥有供地模式改革所需的产业基础。“点状供地往往依托乡村资源和优质的一二三产融合节点。”广州市规划和自然资源局从化分局有关负责人指出,点状供地的产业选址深嵌于自然环境中,因而更侧重农业初加工项目或文旅项目,西和村自带优质的花卉产业资源和自然环境,成为和营天下推行点状供地的有利条件。

  另一方面,改革源于当地对文旅开发、吸引人流的现实需要。和营天下位于超大城市近郊,城乡要素资源流动频繁,已成为湾区居民周末休闲度假的首选地。越来越多游客,考验着当地配套设施的承载能力,将这些客流量汇聚起来,转化为“客留量”成为乡村振兴的关键。“我们通过栽种沿途鲜花等方式,将西和万花风情小镇九大花卉主题景点串联起来,打造了一条九里花街。和营天下正是其中重要一点。”刘辉鹏说,短短几公里的景观大道沿线,包含了玫瑰园、多肉植物园、休闲农庄等,和营天下是游客体验一站式乡村风情必不可少的打卡点。

  土地是经济活动的承载体,用地保障是乡村产业振兴的基础条件,和营天下通过盘活农村土地和环境资源,提供了研学等项目丰富游客体验、延长停驻时间、促进当地消费,让周边村镇的人气、车流显著提升。

  “预计完工后能提供的就业岗位达6000人,其中直接就业岗位2000人,间接就业岗位4000人,联农带农惠农效应明显。”刘辉鹏说,玫瑰世界、樱花园、和营天下等重点项目,每年引来大量游客,庞大的人流催生了民宿、粤菜、科普等乡村新业态,为田间地头注入勃勃生机。

  在广东城乡规划设计研究院有限责任公司城市设计所副所长袁勇看来,依托国家城乡融合发展试验区广清接合片区改革创新,以小切口推进农村改革重点任务落到实处,一举多得、多方受益的点状供地改革模式,在希望的田野上开辟出空间规划和土地管理的新模式、新路径,把乡村振兴战略推向纵深,为农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁提供坚实保障。

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